Ph.d.: From marginalized housing estate to attractive neighborhood

Resume

I de seneste årtier har mange vestlige lande indført byudviklingspolitiker med det formål at omdanne udsatte boligområder til socialt blandede bydele med en blanding af ejerformer og funktioner. Målet er at modvirke koncentreret fattigdom, fremme socialt mix, integration og sammenhængskraft samt skabe interaktion på tværs af socioøkonomiske skel. Forskningen har imidlertid vist, at disse politikker ofte har haft negative resultater for områdernes eksisterende beboere i form af ufrivillig fraflytning, tab af tilhørsforhold og fællesskaber samt social marginalisering af lavindkomstgrupper.

Denne type af byudviklingspolitiker har ikke hidtil været anvendt i større omfang i den danske almene boligsektor. Det ændrede sig imidlertid med vedtagelsen af Parallelsamfundsaftalen i 2018. Parallelsamfundsaftalen pålægger kommuner og boligorganisationer at omdanne en række udvalgte almene boligområder således at andelen af almene familieboliger nedbringes til højst 40 procent. Indførelsen af den nye lovgivning rejser spørgsmålet om, hvorvidt de negative konsekvenser, der er observeret i andre lande, kan undgås i en dansk kontekst, og om omdannelserne kan lykkes med at tilgodese både nytilkomne og eksisterende beboere.

I denne sammenhæng undersøger afhandlingen, hvordan planlægningen og implementeringen af omdannelserne i de udvalgte boligområder forholder sig til eksisterende beboeres behov og ønsker. Den sigter mod at bidrage til at forstå hvilken betydning omdannelsernes sociale konsekvenser har for praktikernes arbejde med at planlægge og gennemføre disse omdannelser. På denne baggrund rejser undersøgelsen spørgsmålet: Hvordan adresserer praktikerne social bæredygtighed i planlægningen og implementeringen af omdannelser af udsatte boligområder til blandede bydele? Studiet bygger på to casestudier, et multiple case studie og et single case studie med fokus på såkaldt process-tracing. Begge casestudier anvender forskellige forskningsmetoder, herunder deltagerobservationer, kvalitative interviews med professionelle aktører og beboere, samt dokumentanalyser.

Afhandlingen består af tre forskningsartikler, der hver behandler forskellige aspekter af forskningsspørgsmålet. Artikel 1, skrevet sammen med Marie Stender, undersøger, hvordan praktikere tilgår omdannelse, herunder deres opfattelser af de ønskede resultater, udfordringer og mulige løsninger. Den anvender begrebet ’social bæredygtighed’ til at analysere og forstå disse aspekter med særligt fokus på begreberne lighed, fællesskab og deltagelse. Artiklen konkluderer, at planlægnings- og implementeringsprocesserne ofte stiller praktikere i et dilemma mellem at prioritere investorer og tilflyttere på den ene side og de eksisterende beboere på den anden. Disse dilemmaer spiller ofte ud til fordel for investorer og tilflyttere. Praktikerne anlægger således typisk et langsigtet perspektiv på social bæredygtighed på bekostning af potentielle kortsigtede ulemper for eksisterende beboere.

Artikel 2, skrevet sammen med Mark L. Joseph, undersøger betydningen af beboerinddragelse i omdannelser af udsatte boligområder inden for rammerne af Parallelsamfundsaftalen. Artiklen fremhæver tre barrierer for beboerinddragelse: Magtfulde interessenters modvilje mod at uddelegere indflydelse samt at afsætte de nødvendige ressourcer; udfordringer for beboerne i at gennemskue og engagere sig i komplekse og langvarige transformationsprocesser; samt interessekonflikter mellem forskellige beboerundergrupper. Artiklen viser, at institutionaliseringen af det beboerdemokratiske system i den danske almene boligsektor kan have styrket magtfulde aktørers forpligtelse til beboerinddragelse samt beboernes muligheder for at fastholde deres engagement gennem længere tid. Ikke desto mindre blev inddragelse af beboerne ofte nedprioriteret, da de dagsordenssættende praktikere prioriterede top-down planlægning og professional ekspertise over inddragelse af beboernes perspektiver. Artiklen viser også, at nogle beboere brugte det beboerdemokratiske system som en platform for at søge indflydelse, men at de ofte blev positioneret i en reaktiv og obstruerende rolle, som ikke tilbød dem konstruktive indflydelsesmuligheder. Desuden ekskluderede den beboerdemokratiske platform til dels visse grupper af beboere, herunder beboere med manglende kendskab til det beboerdemokratiske system samt beboere i den private sektor. For at styrkebeboerinddragelsen, af mere inkluderende inddragelsesformater og de magtdynamikker og ressourcebegrænsninger, der hæmmer beboerinddragelsen.

Artikel 3 udforsker potentialet for tværsektorielt samarbejde mellem byplanlæggere og boligsociale medarbejdere i planlægning og implementering af omdannelserne og behovet for at integrere fysiske og sociale aspekter af byudviklingen. Artiklen viser, at samarbejdet blev udfordret af organisatoriske siloer samt fraværet af gensidige afhængigheder. De fysiske og sociale indsatser var underlagt forskellige målstyringsregimer, hvilket gjorde gevinsten ved at samarbejde uklar for aktørerne. Derudover manglede der ledelsesmæssig opbakning samt de nødvendige ressourcer til at prioritere og facilitere samarbejdet. Når samarbejdsprocesser alligevel opstod foranlediget af overlappende opgaver i planlægnings- og implementeringsprocessen, var der en tendens til favorisering af den fysiske planlægning over det boligsociale arbejde. Det medførte manglende gensidighed i samarbejdet. De boligsociale medarbejdere var generelt frustrerede over at blive tildelt en sekundær rolle i byudviklingsarbejdet mens planlæggerne var utilfredse med de boligsociale medarbejderes manglende muligheder for og vilje til at bidrage til den dominerende byudviklingsagenda. Artiklen understreger vigtigheden af at mål og styringsredskaber understøtter det tværsektorielle samarbejde mellem de fysiske og sociale aspekter af omdannelsesprocesserne, og at der arbejdes konstruktiv med at nedbryde konflikter og siloer mellem sociale og fysiske indsatser.

Samlet set viser afhandlingen, at omdannelsesprojekterne var domineret af et bystrategisk perspektiv, der prioriterede den langsigtede strategiske byudvikling på bekostning af negative konsekvenser for de nuværende beboere på kortere sigt. Dette perspektiv har konsekvenser for, hvordan de toneangivende praktikere adresserer den sociale bæredygtighed, som følgelig primært ses som et langsigtet resultat af omdannelser af det fysiske miljø og ændringer af det sociale mix i områderne. Derfor prioriteres tiltrækning af investeringer og tilflyttere ofte over at imødekomme de nuværende beboeres ønsker og behov, planlægningsekspertise prioriteres over beboerinddragelse og omdannelse af det fysiske miljø prioriteres over sociale og lokalsamfundsudviklende indsatser.